[转帖]论三权分立

 【内容摘要】 三权分立是指行政，司法，立法三大政府机构共同存在，地位平等且互相制衡的政治制度，为当前世界上资本主义国家普遍所采用。这种思想最早由17世纪英国著名政治学家洛克提出，后被法国著名人物孟德斯鸠诠释为行政、司法、立法三权分立的形式，解决了在该种政治制度下可能出现的部分问题。美国是当代世界采取该政治制度的最典型国家。这种政治制度的优越性在于三者之间既能相互制约、又各自独立，在一定程度或较大程度上防止了权力滥用。但是，它使相当一部分权力在相互牵制中抵消，常常是议而不决、决而不行，以致造成大量的人力、物力、财力和时间的浪费。三权分立的制度不适合中国，但是对中国民主化进程有一定的借鉴意义。
   【关键字】 三权分立 分权 制衡 民主
   分权制衡原则是资本主义国家权力组织与分配及处理国家机关相互关系所遵循的政治原则，是西方资本主义国家宪法的五大基本原则之一。分权制衡机制有广义和狭义之分，狭义的分权制衡就是通常所说的三权分立。
   三权分立的基本原理及其历史沿革
   三权分立是资产阶级国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式，其主要内容是立法权，行政权和司法权的相互独立和制衡。按照这一理论原则，资产阶级将国家权力分为既相互独立又相互制约的三部分—立法、行政、司法，并建立相应的国家机关，分别行使这三方面的权力。其宪法规定：立法权，即国家制定，修改或废止法律的权力，由议会行使；行政权，即治理整个国家内政外交的权力，由总统或内阁行使；司法权，即监督法律的执行和行使审判的权力，由法院行使。三权之间既相互分离，各自有自己的职权范围，又相互制约，任何一方的权力都要受到另一方的限制。这种制度为绝大多数的资本主义国家所采用，但因各国国情不同而有不同形式。大致来说，当代西方国家的分权制衡有美国，英国，法国三种基本模式。
   三权分立制度是根据近代分权学说建立起来的。分权论作为一门系统的政治学说，有两条主要原理：
第一，关于权力分立和分配的原理，即“任何一种国家权力都必须受到限制”的原理。根据分权原则，国家权力应当由若干在法律地位上平行的机关分别独立行使；它们各自对宪法负责；它们之间在法律上不具有任何隶属关系；在没有必要限制的情况下，它们之中的任何一个机关都有停止整个国家机器的能力。
   第二，关于权力制衡原理。根据这个原理，各个国家权力机关之间不仅相互独立、分离，而且要相互牵制、平衡。为此，当宪法和人民授予某一个国家机关一定权力时，必须同时对和它对立的另一个或几个国家机关也授予一定的权力，以期取得它们之间的权力平衡。

三权分立，作为一种学说，由十七世纪英国唯物主义哲学家和政治学家洛克首创，十八世纪法国著名启蒙学家孟德斯鸠发展和完善了这一理论。
   西方的分权思想由来已久，古希腊亚里士多德关于混合政体的理论，通常被认为是最早的分权理论的萌芽。他提出国家有议事权、行政权、司法权，并认为国家安定与否与三权的实施有重要关系。该理论为近代分权思想的产生奠定了思想基础。但是，他关注的是社会各阶级利益的平衡，而非国家政治机构之间力量的分立和平衡，因而和近现代意义上的“三权分立”理论在具体内涵和实质内容上都有很大不同。
   17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，才表明近代意义上的分权理论初步形成。他把国家权力分为立法权、行政权和对外权，认为这三种权力应分别由不同的国家机关行使。但是，对外权实际上是行政权的一部分，因此他的理论只是提出了行政权和立法权的分立与制衡。
   继洛克之后，法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，并最终提出著名的“三权分立”理论。他在《论法的精神》中，将国家的权力分成三种：立法权、行政权和司法权。所谓三权分立，就是通过法律规定，将三种国家权力分别交给三个不同的国家机关执掌，既保持各自的权限，又要互相制约保持平衡。他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”因此，他在三权分立思想中，强调了权力制衡思想，通过权力的分立与制衡防止权力的滥用，防止权力对人民自由、权利的侵犯。
   应用三权分立制度的典型国家
   美国是世界上最早采用三权分立制度的国家，也是最典型的三权分立国家。
   孟德斯鸠的分权思想，特别是其所体现出来的民主政治的原则，在英属北美殖民地得到了广泛传播。在殖民地反英斗争日益高涨之后，各种报章杂志及小册子对欧洲启蒙思想家们的学说的广泛宣传，使得民主政治与分权制衡的思想更加深入人心。三权分立在美国由理论走向了现实。
   美国联邦宪法规定按三权分立原则组成政府机构。其中立法权归国会，根据宪法，美国国会拥有最高立法权、修改宪法权、对外宣战权和监督财政权四大权力；行政权归总统，此外，联邦宪法赋予总统其他有限制性条件的权力还包括否决权，缔约权，任命大使、公使、领事、最高法院法官以及其他官员的权力等；司法权属于最高法院以及国会随时规定和设立的低级法院，联邦最高法院拥有监督立法和解释宪法这两项重要权力。美国的立法、行政、司法三权由分别独立的三个国家机关掌握，其分立的具体表现是： ⑴国会议员和联邦总统按不同方式分别选举
   ⑵总统无权解散国会，国会也无权要求总统辞职，总统不对国会负责；
⑶联邦法官一旦受任，如无失职行为便终生任职；
   ⑷每个政府部门的成员都不允许兼任其他部门的职务。
   美国联邦宪法在严格划分三权分立的同时，也在三权之间建立了相互制衡的关系。它的制衡模式可称为“交错重叠式”分权制衡，其特点是通过两个机构的共有权力形成制约，达到制衡目的。由此可见，其三权之间的制衡关系是建立在权力交替和权力重叠的基础之上的。如：
   1美国总统不仅拥有行政权，还拥有对国会通过的法案的批准权和否决权；以及拥有立法建议权和取得委托立法权；甚至总统的行政命令与法律有同等效力。2遭总统否决的法案如果国会重新以三分之二多数票通过，可以推翻总统的否决；由总统任命的高级军、政法官员，须经参议院批准；参议院可以对总统的违法行为进行弹劾，并享有“审讯一切弹劾案的全权”。（第一条第三项第六款）而众议院对行政机关的最大威慑权，是它掌握对行政开支的全部经费详细地进行表决的权力。3行政权与司法权之间，一方面，最高法院的法官要由总统任命，显然，任何一届总统进行这种任命时，都不能忽视自己的利益。而另一方面，由于九名最高法院的法官是终生任职，因此有利于保持其独立地位，消除对总统权威的顾虑。实际上，“法官在获得总统任命之后，决不是总统的傀儡，他们向最高法院提出的意见曾激怒过许多总统。”4立法机关与司法机关之间的关系则较为复杂。最高法院法官虽由总统提名和任命，但要经过参议院的批准；参议院对高级官员的弹劾权，包括施及于专门审查他人的法官和首席法官。对于司法机关，它可以行使立法监督权和解释宪法权，有权宣布国会作出的法令违宪而无效。而另一方面，国会和州议会（或州制宪会议）又拥有修正宪法的最终权力；但是最高法院仍然掌握着解释宪法修正案、并据以解决司法争议的权力。5在立法机关内部，把国会也划分成参议院和众议院两个不同的部分，并用不同的选举办法和不同的行动原则使它们在立法活动中相互制约。“这种制约，是出于防止新专制的目的而实行的一种纯粹的分工，”同时也权衡了大州和小州之间的权力分配关系。

 此外，美国在实行三权分立和制衡的基础上，同时实行中央和州两个层次之间的纵向分权。各州政府的运作模式也是以三权分立为基础的合作与制衡。
   美国的模式比较充分的体现了三权分立的原理，该模式运转顺畅的秘密在于，凡符合美国资产阶级整体利益的，畅通无阻，协调合作多于制衡，但要做一点背离美国利益的事情，就会处处碰壁，制衡远大于合作。
   三权分立的利与弊
   从历史来看，任何两种权力的重叠都必然产生专制和腐败，如果立法与行政合并，就会使司法沦为附庸；如果立法与司法联手，则会使政府成为傀儡；如果行政与司法同流，那么立法也就失去了意义。要防止它们之间相互勾结或联合就必须使它们分属于不同的、对立的利害关系，这样一来，它们就会为了各自的根本利益而互相制约对方。于是，公正、平等、自由、民主也就得到了根本的保障。如果三权一体，那一切民主将会无从谈起。历史和实践表明，三权分立理论的提出并成功地应用于实践，是人类政治文明发展史上具有划时代的意义。
   首先，从三权分立的功能来看，在国家生活中，它大体发挥了以下几种功能：1、区分功能。现代美国宪法学家柯尔文曾把三权分立总结为四个要点：<1>政府有立法、行政、司法三种固有的独特的职能；<2>这些独特的职能应由三个分别配备人员的政府部门各自行使；<3>三个部门在宪法上应该是平等、互相独立的；<4>立法部门不能把权力委托给他人。此种说明为许多学者所接受，特别在美国这个说明具有一定的权威性。现代大多数国家在实践上都有立法、行政、司法三种国家机关的设置（包括社会主义国家），使得国家职能得到合理的区分和实现，这的确是有目共睹的。2、平衡功能。国家权力在区分的前提下，根据其职能配置不同的权力机制，使得它们中的任何一个部门的权力都是有限的，不致使某一部门因权力过大而导致权力运行失衡。3、制约功能。立法、行政、司法职能的差异，机构的分离，职权的划分，相互间权力运行的牵制，使得三种权力能够达到有效的制约。4、补救功能。当三种机关中的某一机关在行使权力不当招致社会不满时，其他的机关可以行使权力，挽回影响和损失，从而维护国家的整体利益。

 其次，孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”；英国阿克顿勋爵也说过：“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败”。世界历史和实践经验业已表明，人类社会防止腐败和抑制滥用权力的最佳措施就是对权力的制约和平衡——在人类社会已有的制度设计中，惟有议会民主和三权分立制度对于预防腐败和克服滥用权力是最为有效的。在国家高层领导中，普遍存在权力过大的问题。绝对的权力导致绝对的腐败，三权分立能够有效的制约执政党及其政府的权力，把执政党的无限政权变为有限政权，把无限政府变为有限政府。这样，绝对的权力就转变为相对权利，权力任意性和执政自由度得到有效地规范和制约，人民的权力和自由也就得到了有效的保障。
   三权分立是同资本主义经济和政治特征相适应的基本政治制度，它并不是像西方政治家和思想家所宣传的那样是一种抽象的、超越社会制度的甚至是唯一的民主模式。大家知道，资产阶级革命胜利后，以生产资料私有制为基础的经济生活导致利益多元化，也就导致资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团。在确立和发展资本主义制度的过程中，资产阶级正是通过分权制约的方式来协调内部不同利益的冲突，防止某个集团或阶层的专制。可见，三权分立只能是资产阶级内部利益的一种瓜分和调整。它所制衡的是资产阶级内部不同利益集团的利益关系，而不是不占有生产资料的受剥削的广大无产者同有产者的根本对立的利益关系。作为一种政治制度，三权分立的严重弊病在于，它使相当一部分权力在相互牵制中抵消，常常是议而不决、决而不行，以致造成大量的人力、物力、财力和时间的浪费。