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病态城市:世界性的难题

　　　病态城市,是指现代城市面临的土地资源日渐枯竭、建设投资入不敷出、交通拥堵、人居环境日趋恶化等诸多病态。目前,全世界的大城市都面临着这种病态。

　　　半个多世纪以来,所有的大城市都经历了小汽车交通不断排挤和破坏其他交通方式的过程。特别是汽车拥有率达到每千人200辆之后,步行、自行车、公交车等出行方式受到了严重的排挤,各种交通方式激烈地争夺路权。一方面是市民出行难,一方面是大量的汽车拥堵在城市的各种道路上,燃油消耗巨大,尾气污染严重。

　　如日本东京,地面上道路严重阻塞,不得不在地下建设新的通道,但这与血管病人进行搭桥手术差不多,无法从根本上解决问题。清华大学交通研究所所长陆化普对此深有体会:“我在东京两年,切实体验到了拥挤状态,即使用轨道交通通行,高峰时间也很难通过自己的力量上车,而是由很多临时工推我们上车。东京最严重的一次拥堵,时间持续长达17个小时,车队长度达9.7公里,从这个意义上来说东京同样面临着严峻的交通问题。”

　　日本有人认为东京交通已是不治之症,它除了让人们挤乘地铁外,剥夺了人们步行、自行车、公交车、小汽车等各项出行权,完全违背了以人为本的原则,所以人们并不幸福。

　　　联合国人居署预测,今后40年,汽车将增加至6倍,从8亿辆发展到48亿辆。沿用现行城市模式发展下去,汽车燃油供应和尾气排放都是无法解决的难题。从整个世界的范围看,不仅目前的城市交通已处于极度困境,而且无法应对汽车数量成倍增加所带来的严重问题,现行城市交通已走投无路。
在城市交通严重拥堵的另一面,是城市低密度扩散造成交通距离加长,这两个因素造成城市效率急剧降低。城市半小时车程覆盖的人口规模,即半小时经济圈的规模,是决定城市经济活力的重要指标。在现行模式的城市中,半小时经济圈内只有不足200万人。此外,交通伤害事故与治安事件频发,尾气与噪声污染严重,户外人性化活动场所越来越少,城市宜居程度不断降低,人居环境日益恶化。

　　　仍以日本东京为例,该城市功能布局畸形,中心区集中了城市主要的经济、行政功能和一半以上的工作岗位,而东京的市民则居住在蔓延至两千多平方公里的范围上,交通距离远,交通时间长,交通总量大,畸形布局已成不治之症。因此,日本不少人士建议首都搬家。

　
　　模式因素:扩散效应与悬殊的房价

　　　现行城市的模式中存在着导致城市布局畸形的两个动力,以致于城市的畸形布局不可避免:一是存在着强大的“扩散效应”。如东京市区低密度蔓延至人均占地185平方米,城市患上了“超级肥胖症”;二是交通问题造成市区房价分布极不均衡,房价悬殊又造成城市规划布局严重扭曲,城市某些功能和工作岗位过分集中,这种“过分集中”又加剧了交通问题,形成恶性循环。

　　　　多方面的研究表明,当城市汽车拥有率达到每千人200辆或车容量超过2000辆/平方公里以后,城区面积的大小不是由人口规模、而是由汽车数量决定的。即当汽车增加到一定程度之后,城市不可避免要发生低密度蔓延现象。这就是现行城市中存在的“扩散效应”。

　　　有三个动力推动城市低密度蔓延。一是交通问题迫使政府向外修路,采取外延式发展的方针;二是房价迫使穷人住房郊区化;三是人居环境恶化推动富人居住郊区化。

　　　上述三个推动力所形成的城市扩散力,大于城市的内聚力,城市发生蔓延扩张。也就是说,汽车拥有率每千人200辆,是个分水岭。此前,市区面积等于市区人口数乘以100平方米;此后,市区面积等于市区汽车数乘以500平方米(北京市已经如此)。

　　否定现有模式,城市发展认识的重大转折

　　所幸的是,世界上对城市发展的认识已经出现了重大转折,否定现有城市模式,已是近年来发达国家的共识。2000年, 100多个国家代表参加了世界未来城市大会,并发表了《柏林宣言》,指出目前“全世界的城市没有一个真正做到可持续发展”。该会议还认为,“这些城市正是目前不可持续发展的元凶”,“占世界人口三分之一的城市消耗了全球三分之二的资源,城市再这样建下去,全球将发生生态性灾难”,“我们必须竭力发展出另一种城市模式”,“紧凑型城市应该是可持续发展城市的远景”。

　　　理论研究和发达国家的城市现状都证明,沿用现行的城市模式根本不可能遏制城市土地的粗放利用。
实际上,发达国家早在1977年的《马丘比丘宪章》中,就提出了用法律手段控制城市土地问题,但是,由于没有消除“扩散效应”,仍然无法抑制城市不断蔓延的现象。有关资料显示,在英国,包括蔓延区在内,全国25座城市人均占地366平方米,法国巴黎周边5个城市人均占地500平方米,美国城市人均占地1000平方米。

　　　如果说发达国家现行城市还能勉强维持运转的话,那是因为他们能够为城市的低密度蔓延提供大量的土地。而我国则不同,沿用现行城市模式不仅城市会走入困境,而且城市大量占用土地损害农业发展。长此以往,将造成我国城市和农村的双重不可持续发展。

　　
　　这个矛盾只有在汽车拥有率达到每千人200辆以后,才会显露;只有在汽车拥有率达到每千人600辆的饱和水平时,现行城市模式的问题才能充分暴露出来。

　　　我国只有北京刚刚达到每千人200辆汽车的水平,其他城市尚未达到,存在的问题还没有暴露出来,所以一些城市在建设中往往感觉良好,看不到隐藏的隐患。发达国家有识之士虽然早就指出他们的城市模式是失败的,也曾告诫我们不要重蹈他们的覆辙,但是这并没有引起我们的注意,特别是国外的城市规划公司由于商业上的原因,不会向我们说明他们城市存在的严重问题。他们为我们作的规划,实质是在“复制”发达国家的城市,这将使我们重蹈发达国家城市病的覆辙。

　
　　采用节地模式解决当前城市病

　　大量的研究和实践表明,现行的城市发展模式存在着难以医治的弊端,必须用新型的城市发展模式取代现在的模式。例如,美国倡导精明增长型城市,欧洲力推紧凑型城市等。尽管“采用怎样的模式才是最有效的”这个问题尚无定论,但从我国的现实看,采用节地模式无疑是最符合我国国情的。

　
　　所谓节地模式,是指相对于“摊大饼”式的资源高度浪费和交通拥挤、宜居程度低的现行城市而言,使城市的建设与发展建立在土地高度集约节约利用的基础上,实现城市土地三维空间的结构与城市复杂大系统的属性特征相吻合。

　　该模式的特点是:在汽车达到饱和拥有率千人600辆时,可在城市人均占地33平方米的紧凑情况下实现人均绿地面积20平方米以上,绿地率超过50%;完全没有交通拥堵,汽车平均行驶速度每小时60公里左右;全面实现城市交通人性化,在城市中有三套完全分离的、四通八达的全天候道路系统,一是机动车道路系统,二是步行道路系统,三是非机动车道路系统,三个道路系统相互没有平面交叉;城市全部敞开空间,既看不到汽车出现,也听不到汽车噪音,均为无汽车干扰的户外活动场所,户外活动宽松舒适。与现行城市模式相比,可节约土地、交通燃油、交通和市政建设投资70%左右。

　　　几年来的试点证明,采用节地模式,建筑容积率可以提高2倍左右,相当于市区土地的产出率从30%提高至90%,一块土地可以当三块用,增加了市区面积2倍的土地资源。仅仅老城区采用节地模式进行改造所“拓展”出的土地资源,即能满足城市今后几十年发展的需要,而无需向外拓展征用新的土地。
其次,采用节地模式可避免城市低密度蔓延“摊大饼”现象,从这个意义上来讲,可以增加的土地资源远不只2倍,对城市的长远发展有重大意义。

　　　城区土地资源增加2倍,就意味着政府的土地出让金收入可增加2倍,在老城区的逐年改造中,土地出让金的收入长期取而不竭。现有的试点已表明,每改造1平方公里的老城区,政府可增收约20亿元。新城区建设,由于不需要拆迁安置费用,估计每平方公里政府可增收约40亿元,这可使政府摆脱财政困难。
　　在城市发展模式研究上,将马车时代的城市为第一代城市,现行城市为第二代城市。而节地模式将开创三维空间有序化的第三代城市。

　　第三代城市是宜居程度较高的美好城市,可以说是一个大花园。空间全部敞开,既看不到汽车也听不到汽车的噪音,在户外所有的地方,儿童都可以自由嬉戏,不会发生汽车撞人的事故。由于城市高度紧凑,人们可以走很近的距离去上班。所有的公交车都是全天候的快速公交,所有的换乘距离都不超过50米,舒适快捷;人们只在个别情况下才会自己开车,城市汽车油耗很低,尾气污染很轻;即使小汽车没有汽油供应,城市交通也不受任何影响,是真正绿色交通的城市。数量经济学家李京文院士曾感慨地说“这样的城市真是天上人间”!
节地模式在试点规划初步完成时,某市副市长要求规划部门充分收集反对意见后再做决定,得到的却是权威人士对试点规划高度赞扬。中国城市规划院总规划师杨保军对此评价说,解决了我们多年想解决而没能解决的问题,在相对较高的开发强度下,实现了人车全面分离,构筑了人性化的户外活动场所,这是城市发展的方向,值得在全国推广”。

　　概括起来,采用节地模式,将形成城市发展中三个重要拐点:第一个拐点,城市发展从土地资源枯竭转变为土地资源宽裕,特别是老城区改造,从城市的负担转变为可二次开发出大量新增土地资源的宝库。第二个拐点,采用节地模式土地出让金收入大于城市建设投资,城市发展从资金不足转变为资金宽裕,特别是老城区改造,从政府贴资改造转变为政府长期增收的“金库”。第三个拐点,城市从不可持续发展转变到全面可持续发展。
节地城市的评价指标

　　事实上,城市并不是占地越多越好,恰恰相反,城市越松散,管理的难度越大、死角越多、治安越差,对小汽车交通越加依赖、城市交通总量越大、交通拥堵越重、交通占用时间越长,汽车燃油消耗越多、尾气污染越重、城市噪音越强,人居环境越差、城市效率越低。

　　城市松散的缺点,表面看起来是多占用了土地,而从深层次上看,它是城市全面不可持续发展的总祸根。只有通过土地利用集约化,实现城市高度紧凑,才能消除城市松散的诸多弊端,实现城市的可持续发展。因此,城市可持续发展问题的核心是土地利用集约化。

　　土地利用集约化的评价标准是多方面的。上面谈到的城市松散是造成诸多城市病的总祸根,而城市土地粗放利用,是造成“超级肥胖症”的重要原因,必须确定城市土地供应的新指标,包括基本指标和保证指标。
基本指标即市区人均占地数量,以人均33平方米左右为基础,相当于每平方公里3万人。保证指标主要包括:市区每平方公里汽车容纳量,以2万辆为宜,相当于车均占地50平方米;绿地率大于50%;交通系统完备,同时具有步行、自行车、公交车、小汽车等四套独立的系统且没有平面交叉,全天候遮阳蔽雨。

　　坚持以上指标意义重大。如果以上指标得到执行,在我国城市化、机动化的全过程,粗略估算,累计可节约3亿亩耕地、10多亿吨汽车燃油、数十万亿元城市建设投资,并实现城市全面可持续发展。

　　
　　节地模式同样适用于欠发达地区的城市建设

　　节地模式是城市发展方向,既适用于新城区建设,也适用于老城区改造,动作越快,损失越小。由于沿用现行城市模式进行规划建设,违背城市发展方向,将来不可避免地要劳民伤财,再进行大规模的改造。所以,欠发达地区更应尽早选择节地模式。应当指出,采用节地模式并不增加政府财政支出的负担,相反,与现行城市模式相比,采用节地模式可提高建筑容积率,将使政府地价收入增加。为了节约初期的投资,可以采用统一规划、预留空间、分步实施的办法。  

　　
　　节地模式会影响景观、造成千城一面吗?

　　应当说,节地模式完全不影响城市建筑、城市生态环境等的多样化,不存在千城一面的问题。采用节地模式,在人的户外活动空间,看不到影响景观的多层立交桥和高架汽车路,也看不到堵满道路的汽车,环境回归自然,绿地率超过50%,城市的景观将比现在好得多。

　　节地模式就像互联网和集装箱运输一样,都是大系统优化新思维的产物,其核心技术在于系统整合,而不在于结构元素的标新立异,不能用结构元素是否新鲜来判断系统整合的效果。节地模式在整合中采用了最经济、最简单、最成熟的结构要素,这恰恰是一个优点,是其经济可行的重要原因。
我们的观点是:继续沿用现行城市模式违背发展方向,将会事与愿违,造成若干年后城市灾难性的后果。
土地是城市一切活动的载体,其他各种规划都要在这块土地上安排,因此,土地利用规划,应该在节地城市建设中发挥总揽作用,各项规划都要满足土地利用集约化的基本指标和保证指标,只有这样,才能保证节地城市的顺利实现。

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　　节地型城市模式长沙试点

　　节地型城市模式,是一种以集约节约用地、发挥土地最大效用为基本出发点,以建立新型畅通、宜居城市为目标的城市建设模式。该模式突破了以往城市“摊大饼”式的建设方式,实行紧凑立体设计,在占用很少土地的情况下,实现人与汽车全面和谐,城市紧凑而宽松、高效而低耗。

　　2005年9月,湖南省长沙市决定在新河三角洲区域试点节地城市发展模式,进行人车竖向分离的立体开发。通过节地模式,建筑容积率由2.0增至2.8,开发强度可提高40%,相当于节约土地58.62公顷;绿化率由30%提高到50%以上,新建面积是拆除面积的8倍,可增加绿地22公顷以上;区内总建筑面积可达400万平方米,比传统模式增加120万平方米,容纳人口将超过5万人,实现空间资源的有效整合和土地集约利用。

　　2007年7月12日,国土资源部在长沙组织召开全国节地型城市发展新模式现场会,对节地型城市模式进行研讨和评价。与会代表对节地模式给以了充分肯定。普遍认为,节地型城市模式是一种在土地供需矛盾突出背景下的全新城市建设理念,具有很强的应用价值。

摘自《中国土地》

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