信息化立法应抓住信息化的“根” --评“从《北京信息化促进条例》看地方信息化立法” “从《北京信息化促进条例》看地方信息化立法”，写得不错，在信息化立法方面，提出了很多值得人们认真深思的问题，更值得立法部门的认真考虑。 目前，信息化立法混乱，是由于没有抓住立法的“根”，好似“瞎子摸象”，立法当然很难。我同一些网友交换意见后，觉得要解决信息化立法难题，只有抓住信息化的“根”才有可能。 我们知道，任何事物的存在，都必然有其存在、发展的价值和推动事物发展的矛盾运动的对立统一体。信息化活动的实质就是解决“信息和用户”之间的矛盾，即信息的有限性难以满足用户“广、快、精、准”信息需求之间的矛盾。能被“用户”利用的“信息”，不是“自然信息”，而是经过信息化处理的“人为信息、或库化信息”，信息化处理过程就是信息资源开发过程，就是创建【信息化管理系统】的过程，就是“信息库化”过程。 因此，解决“信息和用户”之间的矛盾，根本要素有三： “信息资源、信息系统、信息用户”；辅助要素有四：“人员、资金、安全、立法”。信息化活动的任务是利用“系统”、开发“资源”、服务“用户”。而有效开发和利用信息资源的关键，是对信息、系统、用户、人员、资金、安全、立法等要素的科学管理，即【信息化管理】。我们打算从【信息化管理】“要素”中，经过认真、系统分析，找出信息化立法的“根”来。 1、信息资源：由自然信息资源、社会信息资源、智力信息资源构成；它是自然活动、社会活动和人类智力活动所产生的。 自然信息资源包括能量能源信息、物质材料信息和声、光、电、磁、冷、热等天然信息。它们是社会信息资源、智力信息资源的基础和来源，是信息化活动的基本对象和任务， 能源信息、材料信息和天然信息不能直接利用，需通过编码、数字、文字、符号等信息处理转化成智力资源，特别是宏观信息和微观信息，还需要借助仪器仪表获取信息，再加以处理，使之转化成智力资源，其转化过程就是“信息化过程”，即常说的“信息化”。自动化就是“机、电、仪”一体化的信息化过程，就是通过【信息化工程】集成、整合“能源、材料、信息”的信息化过程，即自动控制过程，对自动控制过程的管理，就是一种典型的【信息化管理】，其管理手段就是【信息化管理系统】。 2、“信息系统”：包括【信息化工程】系统（IE）和【信息化服务】系统（IS），是技术和设备的统一，是信息化管理的基本手段（工具）； 【信息化工程】系统是【信息化管理】的基础；【信息化服务】系统是【信息化管理】的中心和目标； 【信息化工程】系统：包括信息收集、信息处理、信息一体化标引、信息存储、信息库（文件库、档案库、知识库、数据库、代码库、声像库、视听库、信号库）、信息网（因特网、内部网、局域网、通用网、专用网）等复杂的“信息化过程”系统。科研是类似“信息化过程”的系统，因为，科学研究实质是信息收集、处理、分析、统计、研究、实验、编译、交流、发展、创新的系统过程。如通过仪表（如望远镜）、设备、卫星、火箭、飞船收集、处理和传输宏观科研信息；通过仪表（如显微镜、探头、测量器）、设备（如加速器、、示波器、显示器）收集、处理和传输微观科研信息；再经过实验验证、分析、推理、判断、探索、发展、创造，出科研成果。 【信息化服务】系统：包括检索系统、分析系统、统计系统、研究系统、编译系统、出版交流系统、咨询服务系统、决策支持系统、知识系统、文档一体化系统、声像系统、视听系统、图表系统、信息传输系统等；它是利用【信息库】、【信息网】中的信息，服务用户、满足用户需求的全方位的服务系统。 【信息化工程】系统的任务是“开发信息资源”，创建信息库网，为【信息化服务】奠定信息基础；【信息化服务】系统的任务是利用信息资源、满足用户需求、服务用户、服务四化建设、服务人类社会进步和发展。 因此，【信息化管理】的实质和任务就是“开发信息资源和利用信息资源”； 邓小平早在1984年的题词：“开发信息资源，服务四化建设”，就高度概括了【信息化管理】的实质和任务。因为，“开发信息资源”就是信息化的实质和任务；“服务四化建设”就是利用信息资源的实质和任务；随着社会的发展、进步，其内涵与时俱进，即由“服务四化建设”拓展为“服务整个社会发展”，也就是要高举中国特色社会主义的伟大旗帜，坚持走中国特色社会主义道路，坚持四大建设（即经济建设、政治建设、文化建设和社会建设），坚持五化（工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化）发展。 用什么“开发信息资源”？，用“系统”（即【信息化工程】系统）；用什么“利用信息资源”？用“系统”（即【信息化服务】系统）；用什么“开发和利用信息资源”，还是用“系统”（即【信息化管理系统】）。这里我们可概括成一个简单的公式： 【信息化工程】系统（IE） + 【信息化服务】系统（IS） = 【信息化管理系统】（IC） 简化为：IE + IS = IC 3、信息用户：包括个人用户（如科研人员、工程技术人员、生产人员、文化、教育、医卫生、娱乐、旅游、商务、政务等个体用户）和集体用户（如团体、项目、工程、机构、单位、部门）。只有当社会上存在着“信息”和“信息需求”时，既有矛盾，又有问题，才有解决“矛盾”、解决“问题”的客观要求，也才有【信息化管理】存在的必然性、必要性和紧迫性。 不难看出，用“系统”解决“信息和用户”矛盾的任务是信息化的任务；对“信息、系统、用户”进行全方位科学管理的任务，则是【信息化管理】的任务；因此，信息化和【信息化管理】是一对孪生兄弟，有信息化，就有【信息化管理】；有【信息化管理】就必须有信息化。（请参见谢元泰“论我国信息化管理之沿革”一文。） 4、结论：信息化立法，必须立足于【信息化管理】，才能抓住信息化的“根”，才能全面、彻底解决信息化的各种各样的问题、难题。信息化涉及最关键的要素有三：信息资源、信息系统、信息用户；辅助要素有四：安全、人员、资金、立法。实际上，参与信息化活动与过程的“信息”，已是经过信息化处理的“人为信息”；“自然信息”转化成“人为信息”，需经历“信息化过程”（开发信息资源过程）才能把人财物、产供销、科研、市场、档案、资料、数据，转化成【信息化系统】的库化信息，才能被用户利用，才能服务社会发展。“信息”是基础、“系统”是中心、“用户”是目标，安全、人员、资金、立法是保证；在“信息、系统、用户”三要素中，信息和用户是推动社会发展的动力，“系统”是解决“信息和用户”这对矛盾而存在的，是解决矛盾的工具；后四要素是为前三要素服务的。邓小平关于“开发信息资源，服务四化建设”题词，已经把信息化的实质说得非常清楚。用什么“开发信息资源”？用“系统”；怎样“服务四化建设”（利用信息资源）？用“系统”；怎样满足“用户需求”，用“系统”；怎样“开发和服务”？还是用“系统”。其关键在于“管理”。“系统”包括信息化系统技术、信息化系统工程、信息化系统库网、信息化系统服务（即检索、研究、编译、交流、报道、咨询）、信息化系统保证（人员、安全、资金、立法）等。因此，信息化立法的真正的“根”，就是【信息化管理】。 抓住这个“根”才能制定出信息化“母法”；有“母法”，才能制定出有关信息化“子法”。信息化母法，应该是【信息化管理法】； 信息化“子法”应该是专用法规，如【信息化工程法】、【信息化服务法】、【信息化安全法】、【电子商务法】、【电子政务法】、【电子财务法】、【网络管理法】等。过去“企业信息化”失败的根本原因，就是没有抓住【信息化管理】这个“根”。因为，过去的“信息化”，只在“系统”的本身上打转转，根本无视“信息”、“用户”；对“人员、安全、资金、立法”等要素，也重视不够；更没有全面统一考虑“信息、系统、用户、人员、安全、资金、立法等要素的内在联系，只是“就事论事”、像“瞎子摸象”一样，片面性必然导致信息化失败，也必然给“信息化立法”造成困难。 【附录原文】 从《北京信息化促进条例》看地方信息化立法 （作者：阿拉木斯） 我个人感觉，信息化立法一直是一件非常难的事情，尤其是地方的信息花立法，一方面是头绪很多，即便就信息化中的任何一点单独立法，如电子政务、电子商务、信息资源开发利用、信息安全等，也不是几个、十几个条款就能解决问题的，而现在要在一部信息化法中把这些方方面面的问题都“一网打尽”，其难度是可想而知的；另一方面，地方信息化立法的上位法可以说是严重缺乏，国家层面的信息化法、信息安全法、信息资源利用法、电子交易法、电子支付法、个人数据保护法等统统都是空白，使得地方立法无法找到直接的依照，在很多方面都要做开创性的工作，其挑战也是可想而知的。也就是说，在信息化立法中，如何准确定位、如何合理布局、如何确立基本原则、如何准确把握原则性与可操作性的平衡、如何在有限的篇幅中突出重点并提出最有效的措施、如何将法言法语和科技术语有效融合？等等难题，都需要我们充分发挥创造性加以解决。 面对难题，退路也是没有的。一方面，信息产业在以每年20%以上的速度发展，信息化推广和深化的速度也有过之而无不及，许多信息化工程在开工、建设、验收，大量信息资源在不断开发、加工、利用，新的信息技术更是一日千里、层出不穷。其中有很多问题需要解决、很多关系需要平衡、很多利益需要保护、很多产业需要扶植。具体到北京，上述情况在数字北京、数字奥运的战略目标下更显紧迫，急需一部统领北京信息化全局的地方法规的出台；另一方面，广东于2002年出台《电子交易条例》、湖南于2004年颁布《信息化条例》、杭州在2005年实施《信息化条例》，上海的《电子商务条例》也已酝酿多年，先于国家的地方信息化立法正成烽火燎原之势。 就是在这样的背景下，让我们来选几个点简要分析一下这部《北京信息化促进条例》（以下简称条例）是怎样来迎接挑战、解决矛盾的。 第一，关于条例的定位。当我们看到这个条例的时候，首先注意到的是其名称与其他省市相应条例的差别，如湖南的《信息化条例》、杭州的《信息化条例》，那就是多了“促进”两个字。把“促进”两个字放在此处，结果会有什么不同呢？ 一般来说，法律主要是用来规范人们的行为的，它围绕一定法律关系的主体、客体和内容，来设定相应的权利、义务与法律责任，这是大部分法律的基本模式。但也有一些法律例外，比如《中小企业促进法》等，我们可以把这类法律称为政策型法律，这类政策型法律的模式可以不与那些传统意义上的法律相同，其主要内容往往是围绕促进某一个产业或某一类企业的发展来设计的。这样一来，一部信息化条例就应该是一部严格意义上的法律，围绕信息化法律关系的主体、客体和内容来设定，而一部信息化促进条例则应是一部政策型法律，可以抛开传统法律的框架，做更多倾向性的、以促进某一个产业或某一类企业的发展为目的的内容设计。只有这样，法规的题目才能与内容统一。 那么，我们目前的信息化立法，尤其是地方信息化立法，应该出条例还是促进条例呢？我个人倾向于后者，即信息化促进条例。首先，如本文前面所提到的，目前我国地方信息化立法的上位法可以说是严重缺乏，国家层面的信息化法、信息安全法、信息资源利用法、电子交易法、电子支付法、个人数据保护法等统统都是空白，直接导致我国信息法律体系的基本框架、基本原则以及相关法律关系的主要内容都处于尚未确定的状态。地方信息化立法即便可以通过努力尽量克服这些难题，但也很可能会出现与其后出台的国家层面的有关法律不一致的尴尬局面。广东2002年出台《电子交易条例》就是与2004年的《电子签名法》存在根本上的差别，前者采取的是认可特定技术的原则，后者采取的是技术中立的原则；其次，信息化领域面对很多全新的法律问题，如电子交易平台、电子支付平台、虚拟货币、博客的法律问题等，其法律关系的客体和内容等都发生了很大的变化，很难在现有法律中找到相关的依据，或者说，这些法律问题给现行的法律体制带来的是全新的挑战。解决这一类法律问题不仅需要从法律的层面入手，可能还需要从一些根本性的法律制度着手，如虚拟财产的法律问题会涉及民法中的物权或债权等基本法律问题等，恐怕不是地方法规可以解决的；还有，信息化法律问题还有一个特殊的地方就是很多都是跨区域的，尤其是电子商务，这种特性表现得更为突出，给地方信息化立法造成了不小的难题。 综合这三个因素，我们认为，地方信息化立法如果坚持严格的立法思路，即我们所说的条例等法律的模式，这三个难点恐怕都是无法绕开，而一旦我们把立法定位于类法律的政策型法律——促进条例，这种体例上的束缚就很小了，完全可以避开一些难题不谈，只讲我们地方政府能做哪些，可以采取哪些措施促进什么样的应用，以及要求区域内的企业在某些方面做到什么样的程度，等等。显然，这是一种基于对信息化和信息化法制建设有着深刻理解的聪明的选择，其本身就是一种成功，值得借鉴和推广。 第二，关于条例的结构。条例以信息化促进条例为题目，以信息化工程建设、信息资源开发利用、信息技术推广应用、信息安全保障为核心内容，以统筹规划、资源共享、务求实效、安全可靠为基本原则，以具体的49条措施为支撑，形成了一个完整的相互呼应的整体。比如其核心内容就与基本原则完全对应，信息化工程建设对应统筹规划、信息资源开发利用对应资源共享、信息技术推广应用对应务求实效、信息安全保障对应安全可靠，而且统筹规划之于信息化工程建设、资源共享之于信息资源开发利用、务求实效之于信息技术推广应用，都是最为关键的环节，是解决其中存在问题的核心。这样看来，这四条基本原则抓的非常到位。 还有，在设计一个地方信息化立法的结构的时候，如何取舍是非常关键的，决定了立法的成败。我们前面曾提到，信息化立法头绪很多，如电子政务、电子商务、信息资源开发利用、信息安全等，每一大类中又包含许许多多的具体问题，如果进行大包大揽的信息化立法，很可能是注定就要失败的，自相矛盾、顾此失彼、原则难以统一、篇幅过长不易于操作等都是很容易出现的问题。如果简单概括信息化的法律问题，我们不妨可以用涉及范围与区域广、牵扯部门多、新的法律问题多、法律空白多这“四多”来概括。这时候，我们选择哪些问题加以解决、先不触及哪些问题就变得非常关键，也就是有所为、有所不为的问题。而信息化工程、信息资源、信息技术都是信息化的基本要素，也是我们在从促进的角度看信息化时必然要切入的几个方面，或者我们可以把它们称为信息化的几个“抓手”。这样，暂且抛开很多信息化中的疑难法律问题（有的甚至是世界性的法律难题）不谈，以信息化工程、信息资源、信息技术为突破口，集中精力着力解决其中存在的主要问题，我们就不仅抓住了信息化的要害，使各项促进措施有的放矢，更可以避免“眉毛胡子一把抓”的尴尬局面。 第三，关于条例的具体内容。在该条例中，我们注意到一些很有特点的条款，如：第十五条：“使用政府投资新建信息化工程的保修期，自工程竣工验收合格之日起不得少于两年”；第十七条：“本市各级行政机关应当加强政务信息的管理，定期进行信息更新，保证政务信息的真实准确，并采取安全措施防止信息丢失、泄露或者被滥用”；第二十二条：“市和区、县人民政府应当引导和规范对政务信息资源的增值开发利用。鼓励单位和个人进行信息资源公益性开发利用”。之所以说是有特色，是因为我们感觉这些措施很具体、可操作性很强，又有很强的针对性，直指我国目前电子政务建设中的一些关键环节，如系统维护、信息更新、借助社会力量充分利用政府信息资源，等等。几个条款，虽然用词不多，但分量可不轻，可谓整个条例的“亮点”。 还有，针对电子商务，该条例在第二十六、二十七条中分别针对网络经营的合法性、身份的真实性、数据信息的保存、投诉受理机制的建立做出具体规定，分别涉及目前我国电子商务中因身份不真实、合法性审查不完善、交易规则不明确和纠纷协调机制不健全等关键问题，如能将这些环节理顺，电子商务中各方当事人的关系也就自然理顺了，相关的矛盾必然会大幅减少。如其第二十七规定：“电子商务服务提供商应当建立投诉受理机制，对利用其网站从事的经营活动进行监督，配合政府有关部门的管理活动，但不得妨碍相关经营主体开展正常交易活动”，我们认为该条款的设定非常必要，目前我国涉及消费者的电子商务数量众多、即时发生且往往数额较小、跨越区域，对于此类纠纷，都动用成本较高的国家行政力量解决显然是不经济的，也是不现实的，需要最大限度地发挥企业自己解决矛盾的功能和社会中介力量的作用。 有了上面这些针对性、操作性非常强的条款，使得这个条例看上去非常生动，这些“亮点”与其他的涉及宏观面的条款相结合，形成了点与面的有机结合，既充分顾及了整体，又不失时机地点到了关键环节，将会切实推进北京的信息化事业。地方信息化立法中的这种点面结合也是非常关键的，条文过于原则化没有可操作性，难以直接指导实践，而全是具体措施又会没有高度，缺乏前瞻性，这里的点与面怎么结合、点从哪里切入、面又覆盖哪些、点到什么程度、点的量占到多大，等等，都是具有相当难度的。所以，从这些角度衡量，该条例的处理还是非常难能可贵的。 总之，信息化立法是一项前无古人的工作，从定位、结构、原则到具体条款都需要我们最大限度地发挥创造性，但同时也必须密切结合实际，甚至还要超越实际，具备相当的前瞻性和可扩展性，其难度可想而知。而再具体到地方信息化立法，由于国家层面的立法严重缺位，这些难点就又被放大了，还增加了一些新的问题，如何准确定位、如何合理取舍、如何确立基本原则、如何准确把握原则性与可操作性的平衡、如何在有限的篇幅中突出重点并提出最有效的措施？等等。处理好这些问题，需要我们对我国信息化事业的深刻理解，更需要我们对信息化法制建设的成熟把握和相关技巧的娴熟运用。在这些方面，通过这个条例，我们看到一些亮点，觉得非常有必要点出来。以便进一步研究、进一步发扬、进一步完善，唯其如此，我们才能把我国的信息化法制建设这一艰巨任务做得更好。 Tags： 信息化立法 北京信息化 信息资源 信息系统 信息用户 信息化评论 信息化管理 信息化工程 信息化服务 | 
