2002年2月10日，国务院颁布了国务院关于印发电力体制改革方案的通知（即国发（2002）5号），文件中明确：电力体制改革的总体目标是打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。然而五年过去了，电力垄断仍未打破，效率依旧低下，成本居高不下（指供电），电价机制扔不健全，资源配置仍处在盲目阶段，政企仍未分开，竞争有欠公平，不开放，不健康的电力市场体系依旧存在，总而言之，国发2002五号文件的改革目标没有达到。
　　那么，为什么电力体制改革的难度会如此之大，甚至导致一个国家级的政策性文件如同一纸空文呢？笔者认为原因有三，一是，计划经济体制向市场经济体制的转轨仍未最后完成，作为计划经济基础性行业的电力，还来不及适应市场经济体制的要求。二是，作为基础性能源公共产品的提供者，电力企业特别是供电（电网企业）具有天然垄断的性质。三是，我们对电力体制改革的思路有所偏差。
　　前两个因素是客观的，很难改变，而第三个是主观因素，是我们分析的重点。要重新对电力体制改革的思路进行整理，必须了解电网的构成。
　　我国电力企业的分类和网络构架，前端是发电企业（包括火力、水力、风力、核电），末端是电力用户（包括工厂等大用户和普通民众），中间是由线路、变电设备、开关等构成的电力输送网络。电网企业通过架设线路和安装相关设备，将发电企业的电力产品通过线路传送到变电设备，再通过变电设备和线路转换为可以使用的相应电压等级的电流，提供给用户使用，电网企业通过为用户安装电能计量表具来进行计量收取费用。
　　在这个过程中，针对电网企业的市场有两个，一是购电市场，也就是电厂生产出来的电力要卖给电网企业，电网企业要买入电厂生产的电力，也叫发电侧市场。二是电网企业要把电输送给用户，然后向用户收取使用费用，用户向电网企业缴纳电力使用费，也叫需求侧市场。这两个市场是我们思考电力整体市场的根本出发点。要对电力体制改革思路做出重新思考，必须从这两个市场出发。
　　在电力的发电侧市场，处于多对一或多对多的状态，也就是大量的电力生产厂家面对着省级电网或区域电网企业，02年5号文件发布后，电力改革首先进行了厂网分开的改革，这个改革针对了发电侧市场，改变了原来的一对一的状况，营造了真正的发电侧市场，从这个意义上来说，厂网分开的改革是成功的，应该继续予以巩固和完善。而在电力的需求侧市场，用户只能从一个企业购电，那就是国家电网公司，在02年5号文件指引下，国网公司进行了拆分，变成一南一北两家电网企业，但针对区域来说，仍然是一对一的市场状态，因此垄断主要存在于此。
　　我们首先来看需求侧市场为何无法形成，电力从电厂输送到网络上，再从网络上输送到用户，作为树立网络的电网公司，收取费用，是合理的盈利手段。但电力具有特殊性，即无法进行储存，电力从电厂输送到网络再输送到用户的过程是在瞬间完成的，发生中断时，也是瞬间发生，因此不能像其他产品的市场一样，有很多供应商存着货在那里卖。也正是由于这种特性，使得电力具有天然的垄断性。了解了这个特性，我们也就确定了研究的角度，不能从电力产品本身出发，而要从网络出发，也就是从输电线路和输电方式出发。要打破垄断，有两种有效的办法，一是由用户来架设网络，电厂直接送电给用户，也就是通常所说的直供。二是划分一定的区块，用户可以选择跨不同的电厂公司给自己供电，但路过的那个电网公司要收取过网费用。
　　我国目前电力体制改革的总体思路是通过厂网分开、主辅分开和输配分开，来构建一个开放的全国性电力市场，让电价由市场来确定。但其实现实中的难点在于，电网是不可割裂的，电网企业全国只有两家，在卖给用户的需求侧市场，竞争无法形成，市场也无从谈起，电价最终只能通过价格听证的政府定价模式，而无法由市场来确定。而主辅分开和输配分开，解决的并非垄断的本质问题，只是对电力成本的纵向切割，把原来的供电成本切割成电网建设成本和输送、调配成本。因此，主辅分开和输配分开对于电力市场的构建和打破垄断，是没有任何实际意义的。
　　笔者认为，要构建真正的电力市场，形成全国统一的电价市场化形成机制，打破垄断，塑造健康电网，真正的办法只有一个，那就是：从需求侧市场出发，构建多重购电方式，国家放开管制，将电力企业部分原有的行政审批权力取消，进一步强化政企分开，并放开大用户用电选择权，建立电力购买信息系统，由大用户（除民用用户以外的所有用电用户）自由选择电厂购买电力。电网公司收取“网络使用费”（过网费）。在这样的机制下，电价会自然的形成两种形式，一是发电价格，二是售电价格，售电价格＝发电价格＋过网费。电网公司根据网络的折旧、维修以及建设成本综合考虑，确定过网费。也就是说，用户直接与电厂发生购买，而电网公司只是“运输公司”，这样，就基本形成了多对多的市场化模式，使电力价格的形成符合市场的定价原则。某家电厂买他电的人多了，电价会略有上升，买他电的少了，价格会下降，而电网公司收取的过网费也会随市场的变化而趋于合理，比如某个电厂的发电价格低，用户多，对电网的要求就高，而电网公司由于用户多而能多收取过网费，就会反过来促进对这些用户的电网建设支持。为了避免电网企业依靠网络的独家经营权搞垄断，政府要制定规则，确立电网企业的服务企业性质，并设立专门的行业监督机构对其进行监督。这样就构成了一个类似金融机构性质的电力企业，电网公司就是各家银行，提供金融服务，产品是电流，由电监会进行监督。这样，电力市场就变成用户与电厂之间的游戏，价格自然会由市场确定，而对于对民生影响巨大的民用电的价格确定，仍然应当通过价格听证的方式进行，由于是公共产品，并且是老百姓日常生活不可或缺的产品，因此应当还权给百姓，类似用水的做法。
　　从本质上来将，电网的分割是容易的，而行政权力的分割是困难的，电网改革之所以遇到如此大的困难，就是行政权力在做怪，因此，只有把电网企业的权力剥夺干净，才能从源头上重建电力市场，才能真正实现市场化的电力运转。通过立法和强化监督，让电网企业成为一个服务者，而不是电网投资的决策者、电网改造的实施者以及售电价格的确定者，问题就迎刃而解了。